《冶金、建材重點行業嚴格能效約束推動節能降碳行動方案》（2021-2025年）要求到 2025 年水泥行業能效達到標桿水平的產能比例超過 30%，行業整體能效水平明顯提升，碳排放強度明顯下降，綠色低碳發展能力顯著增強。標桿水平為可比熟料綜合能耗 100kgce/t，基準水平為可比熟料綜合能耗 117kgce/t。目前的能效要求對照 10 年前水泥行業的整體水平，技術指標大約提高了5%至7%。

     《節能降碳行動方案》的出臺，從水泥行業的發展趨勢來看，體現了能效約束雙管齊下。一方面是利用國家強制性標準推動低質低效產能退出，這順應了國家能源結構調整的總體部署；另一方面是加強對新建項目和存量項目的監管，為企業兼并重組創造條件，這凸顯了提高產業集中度推進規模化是水泥行業產業結構調整的重要手段。

       2021年10 月新修訂發布的 GB16780-2021《水泥單位產品能源消耗限額》（以下簡稱新版GB16780）將于 2022 年 11 月 1 日起實施。新版 GB16780 將熟料綜合能耗 3 級（即能耗限定值/基準值）指標確定為≤117kgce/t，等同于《節能降碳行動方案》中的基準水平。結合近三年調研測算的數據，約 75%左右產能的生產線可以達到限定值要求，其余約25%產能可作為退出的主要目標。也就是說，無論是按照《節能降碳行動方案》還是新版 GB16780，如果不及時進行技術改造，將有 25%產能也就是 4 億多噸水泥熟料產能面臨淘汰退出。據統計，目前我國日產 2500 噸及以下規模水泥熟料生產線占總產能 28%，雖然這些產能部分也能夠達到《節能降碳行動方案》和新版 GB16780 的底線要求，但是實現規模化、技術改造能效水平提升空間和投資回報有限。

       新版 GB16780 將水泥熟料單位產品綜合能耗 2 級（即能耗準入值）指標確定為≤107kgce/t。據統計，約20%左右產能的生產線能達到要求。新版 GB16780 修訂過程中曾擬作為新建和改擴建水泥項目能耗準入的最低要求。2021 年 5 月 30 日生態環境部印發的《關于加強高耗能、高排放建設項目生態環境源頭防控的指導意見》（環環評〔2021〕45 號）要求新建、擴建“兩高”項目應采用先進適用的工藝技術和裝備，單位產品物耗、能耗、水耗等達到清潔生產先進水平。《節能降碳行動方案》又再次提高了新建項目的能耗準入條件，相當于將新建和改擴建水泥項目的能耗限額提升到標桿水平，也是新版 GB16780 水泥熟料單位產品綜合能耗 1 級（先進值）即100kgce/t。目前全國約有 5%的產能可以滿足這一要求，而《節能降碳行動方案》要求到 2025 年超過 30%產能的熟料綜合能耗不大于 100kgce/t。這將大大推動水泥行業在短短 5 年內提升技術水平、降低能耗總量和強度。

       然而，隨著資源日趨緊張、能耗雙控不斷加強、“雙碳”目標不斷推進，不具備規模優勢的低效低質水泥產能其單位產品的碳排放基數大、能耗高，很難通過加大在能源替代、節能減排和智能化等方面的投資力度，來滿足《節能降碳行動方案》熟料綜合能耗不大于 117kgce/t 的基準水平，低效產能退出已成為趨勢。